Соотношение проверки в рамках Федерального закона от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного (надзора) и муниципального контроля» (далее – ФЗ №294-ФЗ)
Суды считают законными действия органов государственной власти по проведению административного расследования вместо проверки по ФЗ №294-ФЗ.
Проведение административного расследования означает, что должностное лицо сразу составляет протокол об административном правонарушении, может назначить отдельные мероприятия и вынести постановление о привлечении к административной ответственности.
При этом минуются обязательная процедура проведения проверки (осмотр помещений, назначение экспертизы и т.д.) и процедура направления индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу уведомления о проведении проверки. Т.е. органы государственной власти применяют КоАП РФ, а не ФЗ №294-ФЗ.
Осуществление мероприятий по контролю в отношении хозяйствующего субъекта, не являющимся лицом, указанным с распоряжении о проверке
Арбитражные суды исходят из того, что при проведении проверки в первую очередь проверяется объект защиты, а кто является ответственным правообладателем всегда вторично. Т.е. суды признают законными действия органа государственной власти, когда орган государственной власти провел проверку в отношении одного лица, а, если в ходе проверки выяснилось, что сменился собственник у объекта проверки, то орган государственной власти вынес постановление о привлечении к административной ответственности в отношении другого лица.
Однако вынесенное в таком случае в дополнение к постановлению о привлечении к административной ответственности предписание об устранении нарушения суды отменяют как незаконное.
Право органа государственной власти при проведении плановой выездной проверки о проверке исполнения ранее выданного предписания об устранении нарушения выдать новое предписание об устранении нарушения
Арбитражные суды признают действия органа государственной власти по выдаче нового предписания незаконными, так как указывают, что в данном случае орган государственной власти вышел за рамки полномочий и фактически осуществил новую проверку всего объекта проверки.
Однако суды признают законными действия органа государственной власти по вынесению протокола об административном правонарушении, указывая, что это обязанность органа государственной власти по КоАП РФ отреагировать на выявленное нарушение.
Дистанционный контроль
Арбитражные суды исходят из того, что действия органа государственной власти по запросу документов по итогам дистанционной проверки у проверяемого субъекта, по выдаче предписания являются незаконными, так как предполагают взаимодействие органа государственной власти и проверяемого субъекта.
В других случаях арбитражные суды указывают на то, что, проведя дистанционную проверку, орган государственной власти вправе инициировать проведение внеплановой проверки и уже по результатам такой проверки выдать предписание.
Рейдовые проверки, т.е. проверки за соблюдением законодательства на определенной территории любыми находящимися на ней лицами безотносительно к конкретному лицу. В большинстве случаев суды указывают на неприменимость положений ФЗ №294-ФЗ о проведении проверки в рамках данного закона в отношении конкретного субъекта. Суды признают правомерными действия органа государственной власти по проведению административного разбирательства в отношении конкретного субъекта в рамках рейдовой проверки.
Особенности взимания платы за осуществления мероприятий, сопутствующих проверке
Суды исходят из недопустимости прямого взимания платы за проведение проверки. Однако в отдельных случаях арбитражные суды признают законными действия органа государственной власти по взиманию платы не за саму проверку, а за проведение мероприятий, сопутствующих проверке, например, за проведение экспертизы, за стоянку и т.д. Однако имеется и противоположная практика.
Взгляд судов на составление нескольких протоколов об административном правонарушении и нескольких предписаний по одному правонарушению
Практика арбитражных судов и судов общей юрисдикции в данном случае не единообразна.
В каких-то случаях суды признают действия органа государственной власти по составлению нескольких протоколов об административных правонарушениях в рамках одного и того же состава административного правонарушения незаконными.
А в каких-то случаях допускают составление нескольких предписаний об устранении нарушения в рамках одного и того же правонарушения, но в отношении разных объектов.
Требования к составлению предписания об устранении нарушения
Все суды придерживаются позиции, согласно которой предписание должно быть четким и конкретным и не должно содержать размытых формулировок или невыполнимых требований.
Вопросы привлечения экспертов и экспертных организаций к проведению проверок
П. 8. ч. 2 ст. 20 ФЗ №294-ФЗ позволяет признать результаты проверки недействительными в том случае, если эксперт или экспертная организация, привлеченная органом государственной власти в ходе проверки для дачи экспертизы, состоит в гражданско-правовых или трудовых отношениях с проверяемым субъектом.
На практике это приводит к тому, что в том случае, если проверяемый субъект доволен результатами экспертизы, то он не требует признать проверку незаконной, а если не доволен, то требует.
Однако не всегда суды исходят из формального подхода и признают результаты проверки незаконными. В отдельных случаях суды указывают на то, что отмена результатов проверки возможна только в том случае, если заинтересованные эксперты вынесли решение в пользу проверяемого лица.
Особенности фиксации результатов проверки
Акт проверки отправлен лицу, в отношении которого проводилась проверка, по почте без уведомления о вручении: суды указывают, что важен факт того, получило ли проверяемое лицо данный акт или нет.
Акт проверки составлен за пределами срока, отведенного для проверки: суды указывают, то ФЗ №294-ФЗ не устанавливает жестких сроков для составления такого акта.
Составление акта проверки в один день с протоколом об административном правонарушении: суды указывают, что в силу КоАП РФ и ФЗ №294-ФЗ это допустимо, так как нормативные акты не содержат запрет на составление акта проверки и протокола об административном правонарушении в один день.
Предписание выдано до рассмотрения органом государственной власти замечаний проверяемого лица на акт проверки: суды указывают, что это законно, так как органы государственной власти не обязаны дожидаться замечаний от проверяемого субъекта.
К акту проверки не приложены заключения привлеченной экспертной организации, иные протоколы и результаты проб: суды указывают, что это законно, так как ФЗ №294-ФЗ не устанавливает случаев, когда орган государственной власти обязан приложить к акту проверки результаты экспертизы и иные подобные документы.
Возможность осуществления проверочных мероприятий вне рамок формальной проверки
Суды признают правомерным запрос документов органом государственной власти вне рамок проверки только в том случае, если полномочие органа государственной власти по запросу конкретных документов прямо указано в нормативных актах.
Суды признают выдачу органом государственной власти предписания вне рамок проведения проверки незаконным.
Дублирование функций контроля различными органами государственной власти
Существует закреплённый в п. 5 ст. 3 ФЗ №294-ФЗ принцип недопустимости проведения в отношении одного хозяйствующего субъекта несколькими органами контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований.
Арбитражные суды ни разу не отменяли решение контрольных органов на основании данного принципа. Суды в судебных актах исходят из того, что несколько органов не могут проверять одно и то же. Суды указывают, что в силу того, что компетенция разных органов государственной власти установлена в разных нормативных актах, их функции дублироваться не могут.
Особенности проверки хозяйствующих субъектов, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории нескольких субъектов РФ
Арбитражные суды исходят из правомерности проверки одним и тем же органом на предмет соблюдения одного и того же требования несколькими филиалами юридического лица. При этом каждая проверка каждого филиала рассматривается как самостоятельная и автономная проверка.
Той же аргументации придерживаются и суды при проверке соблюдения сроков проведения проверки. Отдельные проверки филиалов рассматриваются как самостоятельные проверки, а не как часть одной большой всероссийской проверки. Следовательно, срок проверки составляет 20 дней, а не 60 дней.
Процедурно-процессуальные проблемы, возникающие в правоприменительной практике в связи с проведением проверки контрольно-надзорными органами государственной власти.
Проведение проверки в иные сроки, чем указано в плане проверок: арбитражные суды не считают это грубым нарушением, влекущим отмену результатов проверки.
Нарушение порядка уведомления хозяйствующего субъекта о предстоящей проверке: есть гибкий подход, когда суды исходят из того, знало ли лицо фактически о проведении проверки; есть жесткий подход, когда суды требуют вручения уведомления уполномоченному лицу с надлежащим образом оформленными полномочиями заказным почтовым уведомлением с уведомлением о вручении.
Привлечение прокуратурой в ходе проведении проверки специалистов других органов не влечет обязанность соблюдения требований ФЗ №294-ФЗ.
Может ли проверка быть признана незаконной, если в распоряжении о проверке указан неверный адрес или не все адреса проверяемых объектов: в большинстве случаев суды рассматривают это как несущественное нарушение ФЗ №294-ФЗ и не считают это основанием для отмены результатов проверки. Однако встречаются и случаи отмены результатов проверки по этому основанию.
Орган контроля вправе истребовать у проверяемого субъекта даже те документы, которые проверяемым субъектом представлялись ранее.
Действия органа государственной власти по истребованию документов у проверяемого субъекта до начала проверки: часть судов считает это незаконным, а часть – законным.
Вправе ли орган контроля требовать от проверяемого субъекта предоставить документы в электронном виде: суды однозначно признают такое требование неправомерным.
Как применять на практике общий срок проведения проверок субъекта малого предпринимательства (не более 50 часов в год) и микропредприятия (не более 15 часов в год): в данный срок засчитывается только время непосредственного нахождения органа государственной власти на территории проверяемого субъекта.
Отсутствие уполномоченного представителя хозяйствующего субъекта, который был надлежащим образом уведомлен о проведении проверки, на самой проверке суды расценивают как воспрепятствование проведению проверки по ч. 1 ст. 19.4.1 КоАП РФ.
Материально-правовые проблемы, возникающие в правоприменительной практике в связи с проведением проверки контрольно-надзорными органами государственной власти.
Факт того, что объект защиты не принадлежит проверяемому субъекту на законном праве, не является основанием для отмены результатов проверки. Суды исходят из того, кто является фактическим пользователем спорного объекта.
К гражданско-правовому договору, заключенному между органом государственной власти и субъектом проверки, исполнение которого проверяет орган государственной власти, не применяются положения ФЗ №294-ФЗ.
К проверке использования государственного и муниципального имущества положения ФЗ №294-ФЗ не применяются, так как такая проверка не связана с осуществлением контроля за предпринимательской деятельностью.
Суды указывают на то, что положения ФЗ №294-ФЗ не распространяются на случаи проведения проверок на предприятиях, находящихся в ведении органа государственной власти. Однако суды указывают, что действие ФЗ №294-ФЗ распространяется на случаи проведения проверки предприятий, находящихся в ведении органом местного самоуправления.
Распространяются ли требования к проверке ФЗ №294-ФЗ на общественные организации, проводящие проверки: практика судов противоречива. Часть судов считают, что распространяются, а часть судов считают, что не распространяются.
Суды указывают, что учреждения, подведомственные органам государственной власти, не вправе осуществлять проверки в рамках государственного и муниципального контроля. Но в законах может быть предусмотрено право таких учреждений на осуществление отдельных полномочий по государственному и муниципальному контролю.