Александр НАДМИТОВ, Управляющий партнер
Максим ЕРОХИН, младший юрист
Законность сноса самовольных построек в административном порядке
Введение
Утром 9 февраля 2016 г. власти г. Москвы начали снос ряда торговых киосков и павильонов у станций Московского метрополитена, причем в отношении части объектов было оформлено право собственности или были вынесены судебные решения об отказе в сносе. Это стало первым примером массового применения новой редакции ст. 222 ГК РФ и вызвало широкий общественный резонанс.
Государственная регистрация права собственности на самовольную постройку сама по себе не является гарантией ее защиты от сноса во внесудебном порядке, но снос постройки, в отношении которой было вынесено судебное решение является незаконным и противоречит принципам разделения властей, самостоятельности судебной власти и общеобязательности судебного акта. Высока вероятность оспаривания положений ст. 222 ГК РФ в Конституционном суде РФ, но перспективы такого оспаривания не являются очевидными.
В данной статье мы представляем Вам наш анализ ситуации по сносу самовольных построек.
История вопроса.
13 июля 2015 г. были внесены существенные изменения в ст. 222 Гражданского кодекса РФ, посвященную самовольной постройке, что осталось практически незамеченным широкой публикой.
Наиболее значимой новеллой, введенной законом, является возможность сноса самовольной постройки во внесудебном порядке по решению органов местного самоуправления при одновременном наличии двух условий:
- Отсутствие у застройщика прав на земельный участок, допускающих возведение капитальных построек и
- Расположение земельного участка в следующих местах:
- на территории общего пользования[1], или
- в границах зон с особыми условиями использования.[2]
Предоставленной законодателем возможностью поспешило воспользоваться Правительство г. Москвы, которое издало Постановление от 08.12.2015 г. № 829-ПП «О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы» (далее – Постановление Правительства г. Москвы). Данным Постановлением был утвержден перечень подлежащих сносу объектов, включающий в себя 104 объекта, среди которых в большинстве своем небольшие здания, кафе, магазинчики, рестораны быстрого питания, небольшие офисные здания, стоящие на своих местах уже не первый год. Большая часть указанных объектов была возведена еще в 2000-х годах во времена предыдущей администрации города без предоставления земельных участков на территориях общего пользования, на земельных участках в границах охранных зон, где возведение таких построек не допускается.
На данный момент, как известно из новостных лент, часть включенных в список объектов уже была снесена.
Правовая оценка ситуации.
Введенная законодателем норма является достаточно противоречивой и неоднозначной и вызывает множество вопросов. Можно выделить следующие основные проблемы.
Проблема сноса зарегистрированных в реестре построек.
Можно заметить, что среди подлежащих сносу объектов, указанных в списке есть и те, права на которые уже зарегистрированы в ЕГРП (поскольку в списке иногда перечисляются кадастровые номера, также в Постановлении для них указана выплата компенсации за снос).
В юридическом сообществе это вызвало неоднозначную реакцию, поскольку в Федеральном законе о государственной регистрации прав предусмотрено, что «зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке».
Между тем следует необходимо учитывать следующее:
- Во-первых, нормы о самовольных постройках, устанавливающие административный порядок сноса, не делают исключения для построек, право собственности на которые уже зарегистрировано.
- Во-вторых, согласно п. 2 ст. 222 ГК РФ «лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности».
- В-третьих, сам по себе акт государственной регистрации не порождает право собственности на постройку. Для этого нужны материально-правовые основания, которые в вышеуказанных случаях отсутствуют (имея ввиду явные грубые нарушения, допущенные при создании самовольной постройки). Так Пленум ВС РФ и ВАС РФ в п. 23 Постановления №10/22 от 29.04.2010 г. указал, что наличие государственной регистрации не исключает возможности предъявления требования о сносе самовольной постройки.
Таким образом, вышеуказанные аргументы в целом допускают снос уже зарегистрированных построек, учитывая, что в большинстве случаев указанные сведения были внесены противоправным способом без подтверждающих документов.
Хотя само по себе такое законодательное решение вызывает возражение с юридической точки зрения, так как не произойдет отмены решений о регистрации права собственности и привлечения виновных в такой регистрации лиц к ответственности за незаконные действия регистрирующего органа.
Проблема сноса построек, в отношении которых в судебном порядке уже принималось решение.
Например, так уже снесли ТЦ «Пирамида». (См. Определение ВС РФ от 07.04. 2015 г. № 305-ЭС15-3034).
Следует заметить, что нормы Гражданского кодекса не делают исключения для указанных случаев.
Мы считаем, что снос построек, в отношении которых принято судебное решение, в административном порядке нарушает положения Конституции и федеральных конституционных законов о разделении властей и независимости судебной власти как самостоятельной ветви государственной власти[3], основное предназначение которой и заключается в осуществлении правосудия,[4] а также принципу общеобязательности судебного акта.[5]
Таким образом, снос постройки, в отношении которой было принято решение суда, является незаконным и должен допускаться только в порядке обжалования судебного акта в вышестоящую инстанцию.
Проблема соответствия Конституции внесудебного порядка признания постройки самовольной.
В Конституции РФ существует статья 35, которая гарантирует защиту частной собственности и гласит, что «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда». В связи с этим возникает вопрос – не противоречит ли административный порядок сноса постройки Конституции, поскольку предусматривает по сути лишение собственности не по решению суда?
Проблема сноса самовольной постройки в административном порядке уже возникала ранее в судебной практике, поскольку в Гражданском кодексе прямо не сказано, что снос самовольной постройки допускается только в судебном порядке, чем и попытались воспользоваться органы местного самоуправления.
Однако в ситуацию вмешался Президиум ВАС РФ, который в Информационном письме № 143 от 09.12.2010 г. указал, что принудительный снос самовольной постройки осуществляется только на основании решения суда. При этом ВАС РФ ссылался именно на статью 35 Конституции РФ.
Таким образом, в данном случае есть основание для оспаривания норм Гражданского кодекса в Конституционном суде РФ (далее – КС РФ) как противоречащих ст. 35 Конституции РФ, защищающей частную собственность.
Между тем, следует учитывать, что Конституционный суд РФ может признать указанный закон не противоречащим Конституции РФ, руководствуясь следующим:
Во-первых, нормы о самовольной постройке в качестве санкции за ее возведение предусматривают, что право собственности на нее не возникает. Так в п. 2 ст. 222 ГК РФ указано, что «лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности». А если не возникает право собственности, то лишать-то по сути застройщика нечего, так частной собственности на постройку не возникает.
Во-вторых, КС РФ может прийти к выводу, частная собственность не лишается судебной защиты, поскольку застройщик все равно сможет подать иск о признании права собственности на самовольную постройку или оспорить указанный ненормативный акт.
Так, например, налоговые органы могут принимать решения, касающиеся по сути нашей собственности, связанные с возможностью взыскания неуплаченных налогов, что не мешает нам их оспаривать в судебном порядке.
В-третьих, следует заметить, что в административном порядке могут признаваться самовольными постройки только при наличии очевидных нарушений, не требующих высокой квалификации для признания постройки самовольной.
Таким образом, мнение о том, что административный порядок сноса самовольных построек противоречит Конституции РФ, является неоднозначным и КС РФ может найти аргументы для обоснования конституционности положений норм Гражданского кодекса о самовольной постройке.
В итоге, можно сделать следующие выводы:
- Снос самовольной постройки в административном порядке допускается, но только при наличии серьезных нарушений (мало того, что постройка должна быть возведена в отсутствие прав на землю, так еще и земельный участок должен находиться либо на территории общего пользования, либо в зоне с особыми условиями использования, где их предоставление под цели строительство запрещено). В остальных случаях административный порядок не применяется, например, когда постройка признается самовольной по причине того, что нет разрешения на строительство или разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
- Снос уже зарегистрированных самовольных построек допускается, поскольку для них не сделано исключения в ст. 222 ГК РФ и с учетом судебной практики, определяющих значение акта государственной регистрации.
- Снос самовольной постройки, в отношении которой было принято решение суда в отказе ее сноса является незаконным и допускается только в процессуальном порядке обжалования судебного акта.
- Возможно положения ст. 222 ГК РФ в текущей редакции будут оспорены в Конституционном суде РФ, но вместе с тем исход такого оспаривания неоднозначен, так как КС РФ может найти аргументы для обоснования конституционности положений норм Гражданского кодекса РФ о самовольной постройке.
[1] К примеру, на площадях, улицах, проездах, набережных, береговых полосах водных объектов общего пользования, скверах, бульваров.
[2] К примеру, в зонах сетей связи, электрических сетей, линейных объектов, санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, заповедников, заказников, парков, объектов газоснабжения.
[3] См. ст. 10 Конституции РФ. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (далее – «Конституция РФ»). ч. 2 Ст.1 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ.
[4] См. ст. 118 Конституции РФ (далее – «ФКЗ «О судебной системе РФ» ).
[5] п.1 ст. 6 «ФКЗ «О судебной системе РФ